本文来源：现代金融导刊

作者：何德旭

一、立足新发展阶段，增强金融普惠性更具时代意义

大家都知道，金融已经有了几千年的历史。但到2003年，联合国才第一次正式提出“普惠金融”，这也就是说，十多年前才第一次赋予金融普惠性内涵。

联合国在2003年12月提出“普惠金融”的时候，时任联合国秘书长安南指出：“世界上大多数穷人仍然难以获得储蓄、信贷、保险等金融服务。我们的一大任务就是消除那些将人们排除在金融活动之外的因素……我们能够也必须实施普惠金融来改善这些人的生活。”

这个讲话中有两个关键词值得特别注意，一个是“能够”，即有能力、具备条件，强调的是可能性、可行性；另一个是“必须”，指的是一种必然选择，强调的是重要性、必须性和紧迫性。

在一定程度上可以认为，普惠性不是金融与生俱来的、固有的属性。因此，赋予金融以普惠性，是时代变迁、经济社会发展到一定阶段的结果和产物，也是对金融活动、金融规律认识不断深化的结果和产物。

随着时代的发展和进步，普惠金融成为一种新的金融理念和新的金融思维。其内在要求是，在注重效率的同时，更加注重和谐、共享和公平；在注重实现金融经济价值的同时，更加注重金融经济价值和社会价值（社会责任）的统一；在注重安全、保持金融稳定的前提下，更加注重消除金融的排斥性、歧视性，更加注重增强金融的包容性，更加注重满足人民群众日益增长的美好生活需要。

结合中国的实际，作为面向社会所有阶层提供金融服务的金融体系，我国普惠金融在短短的时间内取到了长足进步，普惠金融的覆盖率、可得性和满意度得到了明显提升，在减少贫困、缩短贫富差距、延伸金融的广度和深度等方面发挥了至关重要的作用，为全面建成小康社会做出了突出贡献。

进入“十四五”，立足新发展阶段，普惠金融肩负着新的时代使命，要实现战略重点从聚焦消灭绝对贫困转向不断满足人民群众更高、更好的生活需求。通过普惠金融自身的高质量发展，进一步拓宽金融服务的广度和深度，显著提升金融服务实体经济的能力和水平，更好地服务于人的全面发展、国家的富强和全社会的共同富裕，为构建新发展格局、全面建设社会主义现代化国家做出新的贡献。

在这个意义上可以说，大力发展普惠金融，不断增强金融的普惠性，已经成为我国全面建设社会主义现代化国家的内在要求和必然选择。

二、必须清醒认识、准确判断我国金融的普惠性程度

2016年1月，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，作为我国首个发展普惠金融的国家级战略规划，它确立了推进普惠金融发展的指导思想、基本原则和发展目标，从普惠金融服务机构、产品创新、基础设施、法律法规和教育宣传等方面提出了系列政策措施和保障手段。《规划》明确，到2020年，要建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，特别是要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务，使我国普惠金融发展居于国际中上游水平。

目前，我国普惠金融发展取得了明显的成效，普惠金融服务主体日益多元，普惠金融服务的覆盖率、可得性和满意度有效提高，普惠金融服务信息化程度日渐提高，人民群众对金融服务的获得感明显增强。基于此，有关国际组织认为，“中国普惠金融服务达到世界先进水平”。

虽然这是对我国普惠金融发展的充分肯定，但我们显然不能满足于此，更不能过于乐观，对我国普惠金融的现状必须有一个更加清醒、客观的认识。事实上，到目前为止，我国普惠金融仍然还存在一些不可忽视的问题，比如，过度依赖数字化技术，形成“数字鸿沟”，导致一些特殊群体如偏远地区群众和老年人等无法享受普惠金融带来的实惠。再比如，个别金融机构和金融科技公司打着普惠金融的旗号，做着“普而不惠”的业务。

如3月18日，中国银保监会消费者权益保护局发布了《关于新网银行侵害消费者合法权益案例的通报》，通报了四川新网银行侵害消费者合法权益的案例。总体上，我国普惠金融服务不均衡、普惠金融体系不健全、相关法律法规体系不完善、信息披露不规范、普惠金融基础设施建设滞后、普惠金融商业可持续性有待提升等等，这些都是我们必须正视、不可回避的现实。

也正是基于此，党的十九届五中全会强调“增强金融普惠性”，普惠金融的发展任重道远！

三、增强金融普惠性的关键是解决四大核心问题

增强金融普惠性，或者说发展普惠金融，学术界和实际工作部门已经提出了许多方面的原则、思路和具体对策。包括：建立和完善普惠金融机构体系、普惠金融产品和服务体系、普惠金融生态体系、普惠金融技术体系、普惠金融法规制度体系等。毫无疑问，这些都非常重要，可以在极大的程度上促进金融普惠性的增强，可以让普惠金融更好地发挥作用。在此基础之上，笔者认为还要注重化解一些主要矛盾、解决一些带有根本性的问题。

（一）要明确普惠金融发展过程中，政府职能和市场作用的边界，也就是清晰界定二者的职责

一般来看，普惠金融的发展需要由政府推动。特别是在普惠金融发展的初期，除非有相关政策的明确规定，金融机构一般不会积极主动考虑向弱势群体提供金融产品和服务。所以，在推进普惠金融发展的过程中，就要明确政府和市场的职责分工，明确如何发挥政府的作用，明确政府该做什么、做到什么程度、哪些交给市场来配置金融资源。特别是要防止在普惠金融发展过程中，政府和市场可能出现的缺位和错位的情况。

在这个过程中，还要注重建立政府部门之间的协调机制。普惠金融的需求、供给、发展支撑和保障等，会涉及到多个主管部门，如人民银行、发改委、工业和信息化部、财政部、农业农村部、银保监会和证监会等，这就需要多方协作，统筹协调，系统推进普惠金融建设。

从原则上讲，发展普惠金融既要发挥市场机制的决定性作用，也要更好地发挥政府的作用。需要立足国情，既要市场主导，也要政府引导，充分调动各方面的积极因素，推动形成各司其职、政策协同、多方发力的普惠金融共建格局。政府层面要着力完善法规制度框架，完善监管体制及金融基础设施，在统筹规划、组织协调、均衡布局、政策扶持等方面发挥引导作用，创造有利于普惠金融发展的政策环境。同时，要充分发挥市场在金融资源配置中的决定性作用，构建成本可负担、风险可控的普惠金融商业可持续发展模式。

（二）要处理好普惠金融供给与需求的关系

从普惠金融供给主体来看，普惠金融机构的数量和结构还不能满足普惠金融发展的需要，虽然有主要从事普惠金融的小型金融机构（包括中小银行、小额贷款公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、融资担保公司以及地方资产管理公司等），也有大型商业银行成立的普惠金融事业部，还有政策性银行等，但总体上数量还是不够。而且其中有的普惠金融机构有其名、无其实，有其形、无其神，不普不惠、普而不惠的行为依然存在。在普惠金融产品的供给方面，主要还是普惠信贷，资本市场（直接融资）、普惠保险等还很缺乏，针对中小企业融资和个人消费需求服务的普惠金融产品、金融工具亟待创新。就普惠金融基础设施供给而言，普惠金融赖以运行的微观基础也还有待增强，包括不断提高信息沟通机制的有效性、不断健全与普惠金融相关的法规制度等。构建起普惠金融发展的良好的信息、法制环境，让真正有需求的弱势群体能够获得金融服务，也让供给主体有动力、有积极性提供普惠金融服务。

（三）要解决好普惠金融政策性与商业性的突出矛盾

商业性金融机构是以经济效益为第一目标，而发展普惠金融要求金融机构履行一定的社会责任，带有一定的政策性、社会性甚至公益性。在这个意义上，发展普惠金融，对商业性金融机构自身来说，是存在一定的矛盾、有一些冲突的。因为，履行社会责任与追求盈利并不总是一致。

开展普惠金融就要求金融机构兼顾商业性与政策性，也就是要形成普惠金融可持续的商业模式，这是发展普惠金融的前提和根本。这就要求金融机构围绕商业可持续性进行内部制度、金融工具和金融产品的创新，让普惠性与金融机构业务转型形成良性互动关系。

（四）要着力解决普惠金融发展激励与约束双重不足的问题

一般来说，普惠金融业务比较分散，额度比较小，成本较高，盈利较低，效益较差，而且内含的风险或不确定性较大，从而使得金融机构内生动力不足。农村金融业务、中小企业金融业务等表现最为明显。

近些年，虽然人民银行、银保监会已经出台一系列激励政策，包括普惠金融定向降准，提供再贴现再贷款，还创设了新工具——普惠小微企业贷款延期支持工具、普惠小微企业信用贷款支持计划等，以促进普惠金融的发展。在税费优惠、财政资金支持、风险拨备、呆坏账核销等方面也提供了一些激励。但总体上，现有的促进普惠金融发展的激励机制和约束机制（普惠金融监管）仍有待进一步增强和完善。

因此，可以考虑在市场准入条件、信贷规模约束、注册资本金限制、存款准备金、再贷款利率等方面，实行差异化监管。还有必要进一步完善财政、税收方面长期化、制度化的普惠金融政策扶持体系，形成稳定的政策预期。从而引导和激励金融机构建立与完善普惠金融业务相匹配的体制机制，优化内部考核管理，充分调动基层人员开展普惠金融业务的主动性和积极性。

本文来源：现代金融导刊

作者：何德旭，中国社会科学院财经战略研究院院长。

原文刊发于《现代金融导刊》2021年第6期

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